2021对话2003：农信社深化改革再上新台阶|年度关键词①深化改革
农金眼
2021年，农村金融以责任和荣光致敬百年辉煌，以真情和汗水凝聚奋进的力量，高高擎起乡村振兴主办行的大旗，为“三农”百姓的“急难愁盼”奔波前行；农村金融见证着红海变蓝海的新竞合时代，在历史交汇点上，怀揣信念与力量淬炼真金，足音铿锵。
回首这一年，中国农村金融杂志社融媒体中心策划推出“2021农村金融十大关键词”系列报道，本期推出关键词①——深化改革。
“十四五”开局之年，农信社深化改革再上新台阶。
这一年，绝大部分省份已经报送了农信社深化改革方案，各省（区）把省联社改革、农信社小法人改革和风险处置三方面工作有机地结合起来，统筹推动农信社改革“更进一步”。
这一年，已发布“十四五”金融发展规划的省份均提到了农信社改革，通过争取省联社改革列入全国试点、鼓励发挥省联社风险化解作用、支持农商银行上市等具体安排，推动农信社改革“更深一层”。
这一年，中小银行专项债发行已超过计划的2000亿元，在涉及的银行中，农信机构数量占比高达91.9%，地方政府“真金白银”助力农信社改革“更实一些”。
自2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号）发布以来，农信社深化改革已走过18年。“十四五”开局之年的“2021”对话农信社深化改革起始之年的“2003”，有怎样的“变”与“不变”？让我们从2021年的农信社改革动态中，一起寻线求解。
改革为何“提上日程”？直面“三个变化”
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“继续深化农村信用社改革当前已经提上议事日程，原有的体制框架与现有的发展方式相比需要改革。”2021年10月21日，银保监会首席检查官、办公厅主任、新闻发言人王朝弟在国新办举行的三季度银行业保险业数据信息暨监管重点工作发布会上表示。
究其原因，王朝弟提到了“三个变化”：我国农业农村和农民的状况已经发生了历史性的变化，金融服务的深度和广度已经有了明显的变化，金融服务的方式已经发生了深刻的变化。正是基于这三个变化，新一轮深化农信社改革迫在眉睫。
省联社改革是一大重点。“银保监会将按照坚守农信服务‘三农’的初心，把提高农信系统整体的发展能力作为改革的基础，把深化省联社改革与提高农信系统的风险防控能力作为改革重点。”王朝弟说。
自2003年深化农信社改革试点以来，农信社改革发展取得了显著成效，为服务“三农”和支持经济社会发展作出了积极贡献。作为深化农信社改革的重要标志和成果，省联社在推动改革、规范经营、强化管理、化解风险等方面起到了重要作用。
为何“改革功臣”需要转型？“监管部门讲了‘三个变化’，实事求是、理性客观。”一位省联社理事长表示。
另一原因在于省联社的“多重属性”：省联社既是省政府成立的行业管理机构，又是接受银保监会监管的银行企业，还是法人单位股权式联合体，法理关系模糊，履职边界不清。
“已经没有了农信社，又怎能叫‘省农村信用社联合社’？”数据显示，截至2020年末，全国已改制组建农商银行1529家，占农信机构法人总数的70%；安徽、湖北、江苏、山东、江西、湖南、青海、广东等8个省份农信社已全部改制为农商银行。从这个角度来看，“省联社”这一名字已经名不副实，倒逼其加快改革。
“希望通过改革，能够切实让省联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代化金融企业，让农信社更好地为乡村振兴和共同富裕提供金融支撑。”业内专家表示。
改革路径如何？“浙江方案”走进聚光灯下
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改革路径如何？“浙江方案”走进聚光灯下
酝酿多年的省联社改革在2021年秋收时节有了回音。
“这一轮的农信社改革方案中，浙江省的改革方案将正式落地。”这是2021年10月21日新闻发布会上，王朝弟传递的又一重要信息。
“浙江方案”走进聚光灯下。记者了解到，浙江农信的改革方案比较方便操作，既不需要财政拨款，又不给行社增加负担，只需要相关部门批准增加些职能，让农信社所提供的金融服务能够更好地满足农村百姓日益增长的金融需求。
坚定践行国发〔2003〕15号文件精神，坚持走“小法人+大平台”之路，是浙江农信一以贯之的发展战略。
回顾浙江农信的发展历程，能够从省联社成立之前（2002年末）不良率13.62%、存款余额1847亿元，发展为2020年末的不良率1.04%、存款余额27311.5亿元，“小法人+大平台”功不可没。成绩归因于浙江农信长期坚持国发〔2003〕15号文件的四项精神：一是以服务“三农”为宗旨；二是把农信社培养成地方性社区金融机构，即小法人社区银行；三是把管理权交给省级政府，不下放给县市政府；四是把法人机构培育成“四自”机构，即让法人行社能够自主经营、自我约束、自我发展、自担风险。
“‘小法人+大平台’本质上是联合银行模式，改革难度小、可操作性强。”招联金融首席研究员董希淼告诉记者。他表示，联合银行模式是指由各行社采取自下而上入股方式自发组建联合银行，形成利益共同体，同时保持基层行社法人地位不动摇，这与中央一号文件一直强调的“保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”相一致。
“浙江省联社能够做到‘该管的管到位，该放的放彻底’，服务职能发挥得十分到位，并且有着助力建设共同富裕示范区的机遇，所以能够先行先试。”业内专家认为。
然而，“浙江方案”并非“统一模板”。
“银保监会将充分考虑各省区的实际情况，尊重地方党委政府的合理意愿，实事求是、因地制宜探索省联社改革。”在2021年7月14日国新办举行的上半年银行业保险业运行发展情况新闻发布会上，银保监会政策研究局负责人叶燕斐如是说。
农信社深化改革，“一省一策”是关键词，地方政府是重要力量。
记者梳理发现，在已发布“十四五”金融发展规划或其他全省金融行动方案的省（自治区、直辖市）中，12个省份对农信社未来发展作出了安排，8个省份提到推动省联社改革。例如，广东推动省联社管理体制改革，强化农信系统多项综合能力建设；陕西积极争取国家批准陕西省深化农信社改革试点；江苏省则在规划中要求，继续发挥省级农商银行风险处置协调小组作用，充分发挥省联社行业风险救助基金作用……
各省（市）政府对省联社改革的相关安排
（资料整理：李美）
“目前不少省份倾向于成立省级联合银行。”一位参与东部地区省联社改革的相关人员透露。他表示，不同模式的操作路径不同，但即使是在同一模式下，也存在诸多细节问题：改制后的组织能否直接吸收存款、发放贷款？是一人一票还是大股东拥有更高比例的投票权？资本金哪里来，是否需要省政府或成员行社再增资，或者是否能拿省联社积累的风险金直接“自费改革”？……
上述问题的交织，导致改革方案只能“因地制宜”“一省一策”，且确立的过程非常复杂。
“改革重音”还在哪儿？小法人改革和风险处置
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农信社改革棋至中盘。
2003年农信社深化改革至今，剩下的都是难啃的“硬骨头”。除省联社改革外，小法人改革和风险处置是又一“改革重音”。
过去一年，地方党委政府在推动农信社改革方面下足了力气：
高位推动，地方党委政府靠前指挥。农信社改革绝非农信机构自身在战斗。在广西，自治区政府先后研究出台了支持农信社改革发展22条政策措施、推动农商银行高质量发展的指导意见等一系列支持政策；在辽宁，省政府多次召开全省农信改革大会，要求全力推动清收挽损、股本募集、追责问责等重点任务落地见效……各省级地方政府周密部署、统筹推动，当好了农信社改革“定盘星”。
协同联动，合力攻破改革难题。“强化农信机构主体责任落实，强化各市、县属地责任落实，强化省直单位工作责任落实，强化金融监管部门监管责任落实，强化有关部门维稳责任落实”，辽宁全省农信机构改革推进会议上的这一要求是各地方政府推进农信社改革的一个缩影。各省地方金融管理局、人民银行、银保监局、财政厅强化责任落实，一体推动农信社改革。此外，一些地方政府将省纪委监委、省委政法委、省金控集团、宣传网信部门、公安机关、信访部门亦纳入农信社改革大局之中，凝聚推动全省农信机构改革的强大合力。
重点突破，合并重组加速推进。2021年，四川绵阳，山西太原等地纷纷成立地市级农商银行，农信机构采取改制或合并重组的方式推进改革，防范化解风险，增强竞争实力。《陕西省“十四五”金融业高质量发展规划》更是明确提出“支持有条件、有意愿的市（区）通过城区农商行、农信社合并等方式组建市级农商行”。记者了解到，部分省份将省联社改革与城区农商银行合并重组统筹考虑，合并重组成为化解风险、助力农信社改革的一个重要方式。
农信社是被改革的对象，同时又是承担改革任务的操作主体，承担着改革的主体责任。2021年，农信机构不断探索风险处置新路径新举措，“内”“外”兼修，在风险处置化解、战略投资者引进等影响改制的棘手问题上取得了实质有效进展。例如，内蒙古自治区联社积极与内蒙古股交中心、产交中心等开展合作、主动自荐、吸引注资，统筹建立全区农信系统战略投资者信息库；山西农信把改革化险作为当前最重要的政治任务，全员动员、责任到人、严格奖惩，全力推动改革化险提质增效。
“成色十足”的财税政策
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相较于2003年由中央政府专项扶持的高达1688亿元的专项票据和专项借款，2021年完成发行的中小银行2000亿元专项债被认为是由政府助力农信社改革的又一次“花钱买机制”，这也成为2021年农信社深化改革的一个显著特点。
记者梳理发现，截至2021年9月末，中小银行专项债共发行2064亿元，略高于计划额度。全国中小银行专项债涉及到的310家中小银行中，有285家为农信机构，农信机构数量占比高达91.9%；累计发放的2064亿元中小银行专项债中，农信机构所获专项债额度为1322.675亿元，占比64%。
“地方财政利用专项债补充银行资本的过程中，对现有的银行公司治理和管理体制可以进一步调整和优化。尤其是对农商银行而言，还涉及到了省联社的管理体制问题。”国家金融与发展实验室副主任曾刚告诉记者：“地方政府专项债一方面为银行提供了更多的资本金，提高其抗风险能力和服务实体经济能力；另一方面，从制度上的改革也为银行释放了长期稳健发展的空间。”
除专项债补充资本外，财政资本金注入、税收补助、网点补助等多种方式，也是各地方政府拿出“真金白银”支持农信社改革发展的重要方式，体现了“成色十足”的财税支持。
以广西为例，广西壮族自治区财政厅累计拨付广西农信3亿元，补助全区各级农信社新增税收自治区本级分享部分1.13亿元，并统筹财政现金存款，通过各种渠道支持农信社存款10亿元，同时在农信社开设财政非税收入专户存款余额2.09亿元。拨付580万元支持农信社改革及网点下沉，对在县域新设固定营业网点、在基础金融服务薄弱地区正常营运固定营业网点、流动服务网点（定时定点营业网点）、自动柜员机的农信社分别给予财政补助。
“财税政策支持主要用于定向帮扶高风险农信机构推进风险化解及机制转换工作，对不少高风险社而言是一笔‘救命钱’。”业内人士表示。
农信社改革到了最吃劲的关键阶段。唯有坚定信心、勇毅笃行，方能行稳致远。
2021对话2003，新一轮农信社深化改革18年，改革重点由化解农信社风险转为省联社改革与小法人改革、风险处置一体推进，但是，在这场只能赢不能输的硬仗中，农信社的县域法人地位没有变，农信社支农支小的初心使命更没有变。
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《中国农村金融》记者 王文珠
编辑：王珊珊；审校：王峥；审核：王文珠